一、摘 要


　　安徽省霍山县中荷扶贫项目办借鉴孟加拉国“乡村银行”的经验，把小额信贷的基本原则与农民互助合作组织相结合，变无偿资金为有偿循环周转使用，创立了一种直接面对贫困农户和弱势人口的重要扶贫方式——社区发展基金。 霍山县社区发展基金以村民组为单位（20户左右），向农村贫困地区提供一笔资金（每个社区1万元左右），由社区通过管理小组按照一定规范在社区内有偿周转使用，由农户申请，评估组评估确定，发放基金和后续跟踪评估。社区和农户自主管理和监督，帮助各家各户发展经济，促进社区共同发展。社区发展基金采用持续性参与式扶贫理念，让村民自我管理、自我监督、社区资金有偿使用、滚动发展、永续利用的扶贫模式受到农户的欢迎，得到地方政府和国内外扶贫机构的认可，被国际扶贫组织誉为“霍山模式”。 项目实施以来，社区基金的建立和发展对帮助贫困地区和贫困农户迅速摆脱贫困起到了直接有效的作用。项目实施充分尊重并调动扶贫对象的主观能动性，提高了农民的发展意识和发展能力；增强了社区凝聚力和锤炼了社区领导人；政府、社区评估小组和专家评估提高了社区资金的利用效率。这种“参与式扶贫”模式发挥了很大的师范作用。这种自下而上、群众参与项目全过程、注重妇女等弱势群体的参与，注重人的能力提高、注重项目可持续发展的意识和方法其方法和经验值得借鉴和推广。


　　二、背 景


　　处于我国大别山西部山麓的霍山县，土地贫瘠，交通不便，虽经当地政府多年不懈努力,居住在边远大山区、库区以及交通不便深山林区的农民经济状况仍未得到彻底改善，80%的农户家庭经济收入常年处于贫困线以下。即使到“中荷扶贫项目”实施前的1996年，霍山县贫困人口仍有5万人，另有5万人温饱水平不稳定。因此，在1986年，霍山县就被国务院扶贫办确定为国家首批重点扶持的贫困县。


　　2003年，霍山县得益于中荷扶贫项目的启动，发展了社区资金扶贫开发模式。社区发展基金是以外部资金（政府部门注入资金、外部NGO资金、国外援助资金等）为基础，由民间组织或者半官方组织建立起来的，同时也吸纳社区农民的入股资金。社区发展基金以社区需求为切入点，重视项目实施过程中的赋权和参与，通过村民的自我管理调动社区居民的参与性和积极性，把个人和社区能力建设结合在一起。霍山中—荷扶贫项目是一项为期五年（1998—2003），荷兰王国政府无偿援助2000万荷兰盾、中方配套3900万元人民币的双边合作项目。对应到社区基金所应用的参与式方法，是重视各个层面的全程参与和配合，并在参与配合过程中，充分尊重农民的个人意愿，其科学合理的管理运作模式，解决了农户贷款难和发展资金短缺问题，让农户直接受益；资金由农户自己管理，方便了农户，放权给农户，激发了村民发展意识，改变了传统的扶贫资金使用理念，资金用在刀刃上；无偿资金有偿周转使用，提高了资金使用效率，防止了浪费和流失，加快了脱贫致富步伐。在政府和有关部门高度重视和大力扶持下，该项目提高了村民发展能力，激发了农民和社区管理的自主性，取得了很好的成效，被称为“霍山模式”。作为中国扶贫案例的典型，引入社区发展基金，创新参与式扶贫模式，具有很高的推广价值。


　　三、项 目 实 施


　　社区发展基金和社区主导扶贫采取了政府宣传引导、农户自愿参与、村民自主决策与自我管理、部门服务监测的参与式方法。


　　具体实施流程图


　　1. 县政府的主要做法


　　(1) 政策和资金扶持


　　霍山县政府积极贯彻国务院扶贫办的扶贫政策，大力推进参与式扶贫，创新农村扶贫机制。社区基金扶贫就是一种成功的参与式的、持续性的扶贫模式。霍山县委、县政府为实施社区基金创造了良好的发展环境。 1996年起，霍山县政府积极促成了中荷合作扶贫项目。2003年项目结束后，霍山县人民政府于2004年依靠政府力量和资金，在霍山贫困山区应用社区基金模式，投入资金8万元，建立了7个社区基金小组，受到农户的热烈欢迎。2005年，县政府在全县进行了大力推广，组织动员县内扶贫部门力量，先后召开四次社区基金管理培训会和现场会，制定《霍山县社区基金实施方案》，利用库区扶贫资金和社会帮 扶单位资金49.7万元，在贫困山、库区又新建了43个社区基金小组；利用党员脱贫资金19.2万元，在农村党员支部建立了11个社区。2006年，为进一步实施好社区基金项目，帮助农民稳定增加收入，构件农村和谐社区，县政府以霍政 [2006]79号文件，专门出台了《霍山县人民政府关于加强农村社区发展基金管理的实施意见》，并整合各类扶贫资金 200万元，在巩固完善的基础上，在贫困山、库区再建立50个社区。到2006年底，通过中荷项目和县政府投入的318.3万元扶贫资金，将使全县16个乡镇60个行政村154个农村贫困社区4380户16200人直接受益，其中人均年收入2000元以下的受益人口占97%(2005年霍山县农民人均纯收入2344元)。


　　(2) 设计社区基金管理机制


　　为创新农村社区管理机制，完善村民自治组织，提高农民组织化程度，帮助农民增加经济收入，增强自身脱贫能力，实现农民眼前利益和长远利益，霍山县政府积极宣传引导，在管理、运行、监督、做法上采取了一系列措施保障项目顺利实行。


　　2. 社区的做法


　　(1) 社区准备


　　项目在实施过程中，初始阶段是社区准备，社区准备必须在项目参与村获得项目资金前完成。在本阶段，要选定并培训社区协调员，参与社区要了解项目的内容及其目标，自然村村民要选出项目管理小组的组成人员，组建新的项目管理小组要选出代表，加入本行政村的项目决策委员会。


　　(2) 社区后续管理


　　首先，在管理机制上，建立有效的管理机制。社区内部形成一种利益共管机制，每个社区都由全体村民大会民主推选产生5人组成的社区基金管理小组，负责资金的审批、发放、回收和管理。 其次，在运行机制上，社区内部有村民集体会议讨论的各项管理制度，社区按照管理制度规范管理资金，长期安全有效运作。社区基金管理制度是确保资金安全有效运行的保障。管理小组成立后，村民就及时讨论制定符合当地实际的、可操作的、大家能够接受并严格遵守的规范性管理制度，村民依靠各项管理制度开展小组活动。 再次，在监督机制上，建立长效的监督服务机制。项目实施过程中，除了政府和外部监督和评估之外，社区内部每个管理小组都有2名监督员，同时所有的项目员都有监督的权利，每轮资金发放、回收、使用情况都要在社区定期张榜公布，接受村民监督。同时，农户之间互相监督。


　　3. 外部机构的做法


　　(1) 建立双层管理体制


　　为了确保资金滚动发展、永续利用，在依靠村民自我管理、自我监督的同时，考虑到农民的实际能力，社区外部，成立了由县政府副县长任组长，扶贫办、财政局等多家部门联合组成的领导组和监测评估组，为社区提供培训、指导、服务，开展日常监测和定期评估活动。通过内外结合的双层管理机制，保证社区基金可持续发展。外部机构建立了监测评估机制，内外结合双层管理。首先，依靠村民互相监督。在小组内部，按照各项管理制度，依靠管理小组管理，全体社员监督。其次，建立监测评估机制。在小组外部，县、乡镇、村各个层面培养培训了熟悉业务的工作人员，定期和不定期开展日常监测和评估活动。再次，“以奖代补”激励机制。通过评估，对管理使用较好的小组，给小组再次增加本金，鼓励发展。


　　(2)建立培训体系


　　为帮助社区基金良好运行，争取了一个国际援助项目，邀请中国社科院小额信贷培训中心为我们做两年的项目培训，对社区管理小组进行业务培训，对农户进行生产技术培训。这样将能有力推动我县社区基金的良好运行。


　　四、成 效


　　社区基金具有小额信贷和农民互助合作性质，社区基金通过提供资金满足了农户的借贷需求，且无偿资金循环周转使用，提高了资金的使用效率，对干农户居住分散、距离市场较远的、现金收入季节性特别强的偏僻山村，社区基金更为适用。社区基金的使用和管理，不仅带来了直接的经济效益，其所带来的社会效益更是难以估价的。


　　1. 农民层面


　　(1) 增加了农民的收入


　　社区基金项目在霍山实施以来，产生了良好的经济效益。社区基金由农户直接管理，大大方便了农户借款，同时，无偿资金有偿周转使用，提高了资金使用率，进一步促进和支持了当地经济的快速发展。当地经济的发展直接带来了农户收入的增加，农民不再处于贫困状态，而是在资金的保障下发展农林牧副渔等多种产业。2006年6月 ，累计借款户达到145户，累计借款13.5万元，产生利息7310元，农户人均收入由1999年的不足1000元上 升到2005年的2200元。


　　(2) 激发了村民的进取意识


　　由于原来农民发展生产缺少流动资金、制约了他们的生产发展，现在有了社区基金作流动资金，农民发展生产不要因缺乏资金而犯愁，使他们在发展生产方面有了盼头，他们越干越有劲，经济收入越来越高，生活条件越来越好。社区基金参与式扶贫理念保证资金直接到户，满足了农户的资金需求，社区有了一个农民自己管理的“小银行”，农户借款方便，激活了发展意识，提高了资源利用率。本来不想发展的农户因为外部提供的这种发展机会，变得“不安分”了，胆子大了，点子多了，他们把荒山利用起来，闲人组织起来，种、养、加齐头并进。


　　(3) 提高了农民的自我管理能力


　　通过项目的实施，一方面使贫困村民组、贫困户和妇女获得了信贷机会；另一方面，赋予农民对社区基金的管理权和决定权，扩大了这部分人的影响，提高了她\他们的地位，广大农户的参与意识大大增强，特别是妇女、贫困户等弱势群体参加管理的意识有了提高。在项目原则下，全体村民必须讨论制定具体的制度，达成共识，共同管理。特别是管理小组成员通过参加项目培训和实际管理协调工作，他们的理财能力、组织能力不断提高。霍山县社区发展基金自建立以来，由于资金投入渠道多，有中荷项目资金、库区资金、财政扶贫资金、帮扶单位资金、党员脱贫资金，因此，参与实施和管理的单位也多，有霍山环境扶贫发展中心（前身是中荷扶贫项目办）、库区办、财政局、扶贫办、组织部等，相应的也形成了有村民组社区、党员脱贫社区、妇女小组等不同形式的社区基金，不管哪种形式，社区内部的管理都是一样的，由村民自主决定。


　　(4) 培养了农民的诚信意识


　　受传统扶贫方式的影响，国家扶贫贷款谁贷到谁就有本事，至于是否要还，你不催我不会主动还，没有还款意识和诚信意识。而社区基金长期的借、还款运作机制，以及严格的管理和监督机制，培养了农户的还款意识，增强了信誉度。


　　2. 社区层面


　　(1) 增强了社区凝聚力


　　原来家家户户各忙各的，互不相干，因为管理社区基金要定期开会，有了活动，大家在一起讨论、交流、决策，基金的管理与运作把农民组织起来了。大家利益相关，团结互助。村民由原来的“原子化”的状态变为现在的“集合体”。


　　(2) 锤炼了社区领导人


　　社区基金需要广大扶贫工作者提供热情周到的服务，提供各类技术指导，资金的项目运作也需要更高的管理能力。而社区基金项目点大多选择在交通不便的偏远山区、库区，广大扶贫工作者通过参与项目，培养了他们吃苦耐劳、深入基层、服务群众，实践“三个代表”的优良作风，他们的工作能力和服务水平也得到锻炼和提高。


　　(3) 发挥示范作用层面


　　2006年底，霍山县实际投入各类资金221万元，建立了154个社区基金小组；已发展社区农户数3863人，项目已覆盖全县16个乡镇71个村委会；累计贷款户3528户，累计发放贷款564万元，收回到期借款460万元，到期还款率98%，项目运行良好。“帮穷要帮在根上。”这样的例子数不胜数，这是“造血式扶贫”效应的最有力的说明。霍山扶贫实践表明，改“输血式扶贫”为“造血式扶贫”是科学可行的。政府扶贫资金新的运作机制的参与式扶贫模式不但受到了霍山县贫困村村民的欢迎，也得到国内外扶贫机构的关注和肯定。2005 年7 月， 中央电视台经济频道在《科学发展万里行》系列报道中就以“大别山的‘致富基金’”播报了霍山县实施的社区基金微小额借款参与式扶贫模式。国务院扶贫办和国家财政部2005 ～2007 年多次组织专家对霍山县实施的社区基金、村民互助资金项目进行考察研究，并在全国部分省份介绍和推广霍山县政府扶贫资金参与式扶贫发展的项目经验，安徽省财政厅、省扶贫办率先在全省的30 个贫困县推广并实施类似项目。


　　五、经 验 与 启 示


　　1. 慎重选择项目点


　　社区发展基金是以人为本的扶贫到户项目，与其它扶贫项目相比，管理严，要求高，选准项目点是项目成功的基础。选择合适的项目点应该具备以下条件：第一，农户自愿。即贫困村（或组）农户自愿申请组织建立社区基金；第二，真诚需要。即村（组）大多数农户相对贫困，具有发展愿望和发展潜能，缺少发展资金，农户不能为了非生产性项目（如盖房、治病、上学、基础设施建设等）或为支持个别户、少数户发展而套取资金；第三，资源丰富。村（组）有较为丰富的自然资源和劳动力资源，有一定的产业基础，农户有发展项目（种、养、加、商业、运输等）；第四，民风淳朴。项目点村民团结，信誉度比较好，农户能够用足用活资金，村（组）内能够选出过硬的管理小组规范地管理好资金；第五，领导重视。项目点所在的乡、村领导态度积极，责任意识强。 在试点期间，选择项目点，首先要选择比较贫困且乡镇领导重视的地区，县级机构在这些地区开展宣传、基线调研。通过对劳动力、资源、经济状况、产业发展、群众愿望等基本情况的调查，了解农民的真实想法和发展需求，帮助分析造成贫困的原因，判定是否适合建立社区基金。对适合的村（组）建立项目库，根据财政扶贫资金规模，打分排序或公开招标，确定项目点。对进入项目库的潜在项目点，如果农户积极性很高，但第一批又没有获得支持，外部机构也可引导村民按照互助资金管理运作方式，将农户自筹资金先管理使用起来，大家自觉互助起来，过一段时间，县、乡对其评估，确定是否成为下一批支持的项目点，这种方式减少农户的依赖性。


　　2. 精确瞄准贫困


　　社区发展基金和社区主导型扶贫模式在社区选点上提高了精准度。2004年，霍山县实行区划调整后，行政村都比较大，每个村有30个左右的村民小组，1000个农户左右，且居住较为分散，农户联系不方便，村民相互不了解，如果以村为单位建立社区发展基金，管理、监督都比较困难。因此，霍山县扶贫开发领导组认为，以村民组为单位建立社区基金，活动半径小，借款方便，村民容易召集，农户参与社区基金的积极性会比较高。在农民自愿申请成立社区基金小组后，领导组开展基线调研、评估，以村民小组或居住相对集中的20-30个农户组成社区基金小组。


　　3. 创新政府的规划、支持、监管和评估机制


　　霍山县政府制定扶贫和发展规划，投入资金、技术和人力资源为社区扶贫提供方向指导和政策保障。定期和不定期的监管和评估推动了扶贫的可持续性。由于霍山县社区基金建立时间长、类型多、牵涉面广，多家共管，增加了力量，但也带来了复杂性。在省财政厅和省扶贫办的建议指导下，2006年12月成立了“霍山县贫困村村民生产发展互助资金协会”，协会为民间组织，在县民政局注册，挂靠财政局，原来的社区基金相关单位为协会理事会成员，各社区基金小组为协会会员，协会聘用了两名工作人员，负责社区基金的建立、监测、评估、培训等各项服务工作，目前，全县的社区基金由协会统一实施与管理，县扶贫办、财政局等相关单位继续支持、协助协会开展活动。政府部门在社区资金扶贫运行中以社区和农户需要为导向、以利益为连接纽带，鼓励相关部门参与，促进社区与政府部门的联系，建立有效的合作途径，形成各部门合作、联动扶贫的大局面。


　　4. 尊重社区和农民参与的自主性和能力建设


　　在社区基金扶贫模式中，社区组织充当组织者管理者，农民则是决策者行动者和受益者，从理论和运行规则上都确立了农民在社区发展中的主体地位，即一切项目活动都是以农民的最终决策权为依据，同时农民需要在社区发展的规划、实施和监督中广泛参与。从宣传发动到会议讨论、从项目选择到项目实施、聪明和资金管理到账务公布，农民全称参与。充分发挥农民的主体作用，在项目实施过程中提高了农民的民主管理能力和发展能力。


　　5. 创新参与机制，整合社区资源


　　霍山参与式项目模式注重农民、技术部门和政府三个层面的广泛参与，动员农户、科技人员以及地方政府共同参与。在设计、实施项目全过程当中，始终关注的焦点是贫困农户（这与政府的目标完全一致），通过不懈的努力，逐渐达到三个层面思想认识的统一(此过程工作是大量的、艰苦的)；同时注重社会性别意识，尤其让女性充分参与项目，受益于项目。霍山参与式模式彻底克服了以往参与式的弊端，开创了平等互信的模式，农民、政府、技术部门三个层面广泛积极参与，农民在三个层面中起主导作用；三个层面的参与不是某一阶段的参与，而是从计划、组织、监测、评估到后续运行和维护的整个阶段始终参与。社区发展基金是农村社区发展金融服务的创新方法，社区组织根据社区发展的需求将村民组织起来，充分整合社区内生资源和外来资源，实现发展资源的优化配置。


　　6. 注重项目的可持续性


　　社区发展基金改变了以往的“输血式”扶贫模式，转变为“造血式”扶贫。相信农民自己发展自己，在外界的帮扶下，实现自主脱贫。社区基金的运行和管理机制，改变了农民被动依赖的惰性，让农民自我管理、自我监督，使农民成为扶贫主体。在项目实施过程中，社区和政府相关部门团结合作，社区和农民的发展能力管理能力提高，从而在根源上解决了贫困问题。人的可持续性是脱贫的关键。项目的监管和评估也注重扶贫的长期性和持续性，在项目管理过程中不断改进和创新，实现整个社区基金扶贫的可持续性。


　　7. 完善的监测系统


　　除项目的直接受益群体(包括农民、县项目办、荷方每年委派的评估团)始终进行长期的监督、评价外, “中荷扶贫项目”还聘请了中国社科院、上海社科院、复旦大学等独立的咨询研究组织对该项目进行定期和不定期的监测、评估, 目前完成了对农民协会、社区林业项目、淠源渠灌区参与式管理、农村合作医疗、教育项目终期评估报告, 有的项目评估工作仍在进行当中。监测体系的建立对“中荷扶贫项目”沿着正确轨道不断前进奠定了坚实的基础。


　　注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）