作者：赵汶 张冬平

　　摘要:农村土地承包权的优化与集中是推进我国农业现代化不可回避的现实问题，然而长期以来农户土地承包权的退出一直是困扰我国农村土地制度改革的难点问题之一。当前，我国正在开展承包地有偿退出制度改革试点，探索用承包地市场化退出路径代替组织化退出路径，不过从实践效果来看存在着市民待遇难以获取、城市迁移成本过高和经济补偿不合理等诸多问题，导致农民的进城拉力和退地推力的效用微弱。因此，应构建与土地属性相适配的退出机制，以有效引导农户土地承包权的有序退出。

一、问题的提出

　　当前，随着农户兼业化的日益普及和非农收入占比的不断提高，土地的保障功能持续弱化，未来将会有大量的农民“离农、弃地、进城”，如此一来承包地如何处置将成为不可回避的现实问题。当前，通过农户承包地经营权流转部分地解决了这一问题，不过土地流转周期大多在五年以内，时间较短且存在着较高的违约风险，不利于农业经营主体开展长期的、稳定的投资。同时，土地流转也导致在城落户的农民成为实际上的“不在地主”，他们既不耕种土地，也不再依赖土地的保障功能，更无法履行作为集体经济组织成员的义务，继续占有土地会阻碍土地资源的优化配置、农业现代化的发展和乡村振兴战略的实施。因此，构建有效的承包地退出机制，成为当前农村土地制度改革的重要内容。党的二十大报告明确提出了“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”的改革目标。不过，当前我国的土地承包权退出机制尚不健全，检视宁夏平罗、浙江嘉兴和重庆梁平等地的土地承包权退出试点，虽然取得了一定的良性效应，但仍面临着制度桎梏和现实制约。因此，农户土地承包权的有序退出，需要尊重农村土地制度改革的客观规律并切实保障退地农民的合法权益。

二、农户土地承包权退出的实践困境

（一）价格机制失灵。

　　在土地用途管制下，承包地只能用于农业生产，土地的交换价值来源于农业收入，而农业的弱质性决定了退地补偿金不可能很高，兼之农民的户均耕地不多，因而获得的经济补偿普遍不多。同时，城郊土地具有升值想象空间，农民普遍都有土地增值预期，进城落户农民的经济条件普遍较好，更加愿意将土地留在手中作为保值增值的财产。如此一来，退地农户和农业经营主体难以达成一致，市场价格很难形成，在退地农民看来退地与被政府征地一样，是永远失去了承包地，因此应当参照征地补偿标准确定退地补偿金，且因为没有获得城市社会保障而要求农业经营主体为其办理失地农民养老保险，但工商资本大多对此不予接受。因此，进城落户农民普遍没有退出承包地，而大部分退地者都是经济状况较差的农民，进而形成了政策悖论，设置承包地退出制度本来是为了将不再依赖土地的农民的承包地退出来，但是符合退地政策目标指向的农民群体更倾向于持有土地，依赖土地的农民反而因急需用钱迫不得已退出了承包地。

（二）承退需求萎缩。

　　从需求者角度而言，村集体和农业经营主体普遍缺乏承退的积极性，导致土地退出市场空间萎缩。由于村集体缺乏土地经营的能力，且大部分农村地区尤其是中西部农村地区的经济发展机会欠缺，因而村集体一般不愿意接受农民退出的土地。从农业经营主体的角度而言，由于退出的承包地只能用于农业生产，且土地退出市场相较于土地流转市场并不具备明显的优势，土地流转市场在农地供给上更具竞争优势。究其原因，在于农业投资的利润率较低，农业经营主体很难一次性拿出大笔资金，而土地流转一般采取租金“一年一付”的方式，降低了农业经营主体的财务成本；其次，农业生产风险很大，而土地流转是可逆的，农业经营主体在退出时可以便利地将土地退还给土地承包者。因此，在实践中土地退出市场往往被土地流转市场所取代。另外，有些农业经营主体参与其中目的是获得土地开发权，土地退出市场演变成为土地非农使用权交易市场，这与政府建立土地退出市场以提高资源配置效率、促进农业现代化发展的初衷相违背。

（三）土地供需错位。

　　为了保证土地分配的公平性，在分田到户时会考量地力肥瘦、距离远近和灌溉条件等因素，进而形成了相互“插花”的碎片化格局，第二轮土地承包的“确权确地”“长期不变”等政策更是进一步锁定了这种土地配置格局。然而，土地集中退出需要一定区域内的所有农户达成一致行动，由于土地的不可移动性，只要个别农民拒绝退出就会导致土地无法集中连片，出于“经济理性”占有特定地块的农民，可能会采取机会主义行为以求获得更多的利益，虽然一般意义上在公共产品的供给过程中也存在一定的机会主义行为，但由于无需所有成员采取一致行动，因而如“敲竹杠”等机会主义行为出现的概率要远低于此。如此一来，农业经营主体获得集中连片土地的难度加大，不利于基础设施配套建设并需要付出更高的成本。因此，土地供需错位降低了土地退出效率，尽管村集体是承包地的所有权主体，但当前来看产权主体作用的发挥还存在着明显不足。

三、农户土地承包权的退出策略

（一）优化补偿体系。

　　经济补偿是农民普遍愿意接受的补偿方式，提高经济补偿标准是促进农民退出土地承包权的动力源泉。因为提高补偿标准不仅为农民提供了充裕的城市生活资本，助推了农民的家庭资产从资源到货币转换的达成，特别是在农民实现就业方式转换的间隙期保障了他们的生计能力，有助于促进“农民”角色向“市民”角色的顺利切换。同时，地方政府可以根据实际情况建立长效补偿机制，由于提高收回土地承包权的经济补偿标准确实会给政府带来一定的财政压力，一些地方政府一次性地向退地农民支付全部的经济补偿存在难度，因而可以考虑采取分期支付经济补偿的方式，这样一来虽然退地农民在实际操作过程中会较为繁琐，但对农民的可持续发展有利，并一定程度上避免了农民“坐吃山空”问题的出现。

　　此外，由于退地补偿标准往往是由市级政府确定的，如果区县之间补偿标准存在较大的差异则容易引发退地农民的不满。因此，有必要建立土地承包权退出的整体补偿机制，通过统筹协调以避免补偿标准的过度差异化进而损伤经济补偿的公平性。同时，农民在土地承包权退出之后，不仅失去了以土地为载体获取经济收入的保障功能，也失去了长期以来附着于土地之上的安全功能。因此，对退地农民除了进行经济补偿之外，还可考虑将社会保障补偿、住房补贴和落户优惠等其他补偿形式纳入补偿体系当中，并赋予退地农民的自由选择权，让农民能够根据自身的实际情况和现实需求选择对自己最有利的补偿形式，如此则不但降低了农民对经济补偿的受偿期望，同时对缓解地方政府的财政压力也大有裨益。

（二）畅通退出渠道。

　　为了兼顾进城农民的现实需要和现代农业发展的客观需求，有必要拓宽农村承包地的退出模式。一是整体退出模式。这种模式要求农民需以户为单位，整体放弃土地承包经营权，由集体经济组织向退地农民支付经济补偿，该模式以城镇化过程中农民的迁移需求为导向，既能促进农村土地的优化利用，又能促进农村人口更加稳定地向城镇转移；二是部分退出模式。在这种模式下，一般先由农业经营主体提出土地使用的意向，再经集体经济组织和承包农户协商同意之后，三方共同商定以确定补偿标准并明确各方的权利和义务，农业经营主体在支付租金之后，将获得该地块在合同期内的经营权。

　　与通过土地流转获得土地经营权的区别在于，这种经营权是农业经营主体直接与土地所有者签订协议而获取的，具有承包权和经营权一体化转让的显著特征，有助于增强农业规模化经营的稳健性，使农业经营主体能够安心经营农业产业。此外，可以考虑借鉴法国、荷兰等国的做法，国家对农民退出的土地进行集中收储。国家收储的具体设计路径如下：由政府发起设立农村土地收储基金，农民向村集体提出有偿退出土地承包权的申请，收储基金以村集体为载体向退地农民支付经济补偿。在具体操作过程中，农业经营主体可以通过产权交易所等平台寻找愿意租赁的土地并支付先期费用，以有效缓解政府的财政压力。

（三）强化供需衔接。

　　在土地细碎化条件下，土地退出的实现要求全体农民形成集体行动，但是土地与纯粹商品的最大差别是具有不可移动的自然属性，农民之间很难建立排他性关系，遵循自由交易原则的土地退出市场很难形成。因此，如何将退出土地进行集中连片开发，关系到土地退出制度改革的成败。由于农民退出的承包地一般小而散，虽然可以按照“面积不减、质量不改”的形式对地块进行调整，但鉴于农民的利益诉求存在差异，因而难以高效地达成一致意见。出于种种考量，现行政策鼓励将承包权转让局限于集体经济组织内部成员之间进行。然而，在当前大量农村人口向城镇流动的大背景下，只有极少数成员愿意购置他人的承包经营权以扩大生产经营规模。

　　因此，有必要通过集体经济内部成员之间的“互换并块”“自愿转让”等方式，解决承包地的细碎化和不连片问题，对农民退出的承包地进行集中整治之后统一出租或重新发包。从法理角度而言，农户退出承包地是集体经济组织行使集体所有权的行为，承包地本属于集体经济组织无偿分配给农民使用的，对于那些已进城落户且享受城市社会保障的农民而言，集体经济组织根据经济社会发展需要对土地资源进行重新配置具有合理性。因此，集体经济组织可以通过民主决议程序来调整土地利益关系，化解土地承包权退出中难以达成共识的现实困境，同时也有助于降低交易成本并匡正“市场失灵”问题，即便极少部分农民退出集体行动也丧失了对特定地块的承包权，从而消解了排他性占有所带来的不利影响，避免了“坐地起价”等问题的出现。

参考文献：略

　　作者：赵汶 张冬平 河南农业大学经济与管理学院

　　来源：《农业经济》期刊