《中国金融》｜新加坡“以房养老”发展经验

　　HDB根据房主申请，对相关房产的价值、房主每月收入等进行评估，并安排财务咨询会议，让申请人充分了解收益与风险。通过LBS，公民可获得的资金总额取决于房屋市值、屋主人数、年龄、公积金退休账户余额、保留的屋契年限、未偿还贷款等，大致可以为居民带来三部分收入，即现金、额外奖励（即花红）、公积金终身入息计划产生的每月收入。所得收入将首先用于填补家庭成员公积金退休账户，以达到公积金最低存款额，再以公积金退休账户的全部储蓄加入公积金终生入息计划，领取每月入息。当用于填补公积金退休账户的金额超过6万新元时，则可获得现金奖励，现金奖励额度与租屋大小有关。

　　住房、养老是新加坡社会保障的两条主线。这两条主线依托新加坡HDB和CPF两个机构，构建了“建房—买房—售房”完整链条，养老也附着在此链条上，形成了住房与养老的有机结合。一方面，HDB是“以房养老”业务的主要供给者。HDB除了直接开展LBS外，还是小型公寓计划、乐龄安居花红计划等各类“以房养老”产品的主要供给者。同时，中央公积金制度为居民提供了从住房、医疗到养老在内的全方位资金支持。中央公积金制度是新加坡政府推行的一项强制性储蓄计划，具有良好的充足性、可持续性和完善性，是全球养老金制度的典范。2022年全球养老金指数显示，新加坡的公积金养老指数全球排名第9位，连续14年位居亚洲第1位（见表1）。CPF数据显示，截至2023年末，新加坡中央公积金余额为5710亿新元，占GDP比重约为84.8%，位居全球前列；公积金会员449万人，超过75%的居民得到了公积金制度的保障（见图1）。

　　总的来看，新加坡政府通过住房制度、土地制度、养老制度的有效连接，不仅实现了居者有其屋，形成了以组屋为主、私人住宅为辅的多层次住房供应体系，而且为资金在养老、医疗、住房的统筹归集、有效流转、保值增值、封闭运作创造了条件。特别是新加坡公积金通过购买低风险政府债券，资金流入中央政府，政府通过低息贷款将部分资金转移至HDB。HDB除了对居民提供购房支持外，大部分资金通过填补居民公积金账户又回流CPF，使资金在居民部门和政府部门实现了良性循环。

　　独特的公积金投融资是HDB获得稳定资金来源的重要保障。一是高度重视公积金的集中统筹、市场化运作。这不仅扩大了资金来源、促进了公积金保值，也降低了居民购房负担、向HDB提供了低成本廉价资金，是新加坡“以房养老”业务顺利开展的重要基础。数据显示，2023年新加坡公积金余额为5710亿新元，其中缴费收入余额占公积金余额比重仅为8.6%，投资收益占公积金的收入则高达90%以上。二是高度重视“以房养老”业务的财政可负担性，财政预算坚持“以收定支”，政府财政赤字保持低位。HDB通过低成本拿地和获得贷款、严格限制公积金的提取等降低支出压力、减少资金流出。数据显示，2023年，新加坡政府向HDB提供的财政补贴仅占其GDP的0.8%左右，过去五年比这一水平更低。三是始终重视居民个人在养老等方面的责任，不搞平均主义和政府救济。新加坡公积金主要来源于居民个人积累而不是财政补贴，新加坡政府在社会福利上的支出低于世界上多数国家。2022年，新加坡政府财政开支和社会福利支出占GDP的比重分别为15.3%和3.4%，远低于法国（58.4%、25.6%）、德国（49.5%、24.6%）、英国（46.9%、13.6%）、韩国（28.1%、8.6%）等国家。因此，新加坡“以房养老”虽然走的是政府主导模式，但完全不同于美国“以房养老”模式下的“双向担保+政府补贴”，其资金来源主要是个人。

　　新加坡公积金入息计划于2019年设立，其目的是为居民每月提供不受其寿命长短限制的稳定收入。主要针对1958年或之后出生的新加坡公民或永久居民，只要在满65岁的半年前退休且户头里有至少6万新元，就将自动被纳入公积金终身入息计划（CPF LIFE）。加入该计划后，就可以从65岁开始按月领到一定数额的养老金，直至去世。其实质是一个以新加坡政府作为背书的年金计划。根据这一计划，借款人获得的售房收入将首先用于弥补公积金账户余额，剩余部分才可提取。其中，公积金账户余额根据年龄不同而有差异。部分而不是全额提取的方式，也有利于确保国家公积金收入长期保持在合意稳定水平。此外，公积金入息是按月度进行支付，也降低了公积金中心一次性支付压力。

　　房价平稳是开展“以房养老”业务的重要前提。新加坡政府非常重视确保房地产平稳发展。一方面，组屋制度在有效满足居住需求的同时抑制了住房投机。新加坡政府通过土地国有化、加大组屋供应、低公积金贷款利率、低收入群购房补助等多种方式，以确保“居者有其屋”。大量低价组屋成为抑制房地产投机的基本盘。2022年末，新加坡组屋占整个新加坡住宅存量市场约72%。另一方面，运用房地产税、限制组屋购房资格及出售时间、要求组屋封闭流转等手段，以抑制房地产投机。1998～2022年，新加坡房价上涨了 77.8%，低于同期美国、法国、英国等发达国家的涨幅（分别为 93.6%、124.9%、162.1%）。

　　第一，更好地发挥公积金中心作用，使其成为“以房养老”的重要供给者。具体来看，65岁以上老人可将自己的产权房与公积金管理中心进行买卖交易，其可一次性收取房款；由公积金管理中心将房屋再返租给老人，租期由双方约定。租金价格可与市场价等同或略低，老人可按租期年限将租金一次性付与公积金管理中心，房屋维修、保险等其他费用均由公积金管理中心交付。此外，对于租期过长、可能超过70年产权的“以房养老”业务，由政府承诺未来会另行提供住房租金支持，降低老年人参与顾虑。

　　第二，提高公积金投融资运作能力，扩大公积金资金来源。一方面，强化公积金资金归集和统筹能力，可将公积金中心升级为政策性住房金融机构。我国住房公积金采取属地管理方式，由于各地区在公积金的归集、使用、管理等方面存在很大差异，不同地区资金难以互相调用，资金配置效率较低，也无法满足人员快速流动产生的异地贷款需求。借鉴新加坡经验，可将保险基金、医疗基金等国家统一管理的政策性基金纳入更大范畴的“保障基金”项目下或者设立政策性住房金融机构，以解决资金量不足、组织结构分散等问题。另一方面，拓宽公积金投资渠道和提高投资收益。可考虑由中央政府发行保障性住房特别国债，并由公积金中心购买。与一般国债不同，保障性住房特别国债可以名义计息利率方式以保证收益。同时，还可考虑将公积金交由专门的投资机构管理，并适度提高公积金的投资范围和扩大海外资产配置比重。

　　第三，强调项目资金平衡，降低财政支出压力。未来，我国公积金中心在开展“以房养老”业务时也要尤其重视资产负债的平衡。一是明确“以房养老”准入门槛，主要针对养老资金匮乏、失独人群开展“以房养老”业务，防范大规模推行带来的巨大支出压力。二是根据以需定供的原则推进保障性住房建设，多措并举拓宽资金来源渠道。加快“以房养老”业务债券发行，推行住房公积金个人住房贷款资产证券化，提高公积金资产流动性。三是更好地发挥公积金中心的资金撬动作用。成立“以房养老”担保基金，降低商业银行金融机构参与“以房养老”业务风险。公积金中心可通过提供信用增级、担保和流动性支持，引导更多商业性金融资本参与。

　　第四，加快养老住房供给，满足多样化养老住房需求。一是完善社区养老服务配套设施。需要围绕老年人的各种生活和精神需求，设计不同层次、不同类型的“以房养老”产品和服务。既要健全社区养老的“硬设施”，也要增强社区养老的“软服务”，包括医疗服务体系、家庭护理、物流配送等。二是加快适老化家居改造。政府要加大适老化改造投资支持力度，将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造等项目中；加快建立社会筹资为主、财政资助为辅、多方出资的适老化改造资金筹措机制，优化政府和居民适老化改造出资比例，引导居民同步加大居家养老改造消费。三是鼓励老年群体“以大换小，以近换远”。未来可通过在城郊地区更多布局养老地产、商业地产等方式，以吸引老龄群体置换房屋、由内向外迁移，这既能带动住房相关的消费新需求增长，又能更合理有效利用城市空间进行产业布局。

　　第五，发挥各类机构优势，共同参与“以房养老”市场建设。一是鼓励各类金融机构发挥比较优势，共同参与“以房养老”市场建设，探索形成差异化“以房养老”业务模式。更好地发挥保险在“以房养老”中的主供给作用，加快保险担保基金建立，降低金融机构开展“以房养老”业务风险；鼓励银行开展不以房屋产权为转移的反向住房抵押贷款，丰富老年人“以房养老”选择，降低老年人参与顾虑。二是发挥好结构性货币政策和监管导向作用，帮助金融机构降低开展“以房养老”的经营成本。三是强化“以房养老”金融业务监管，防止出现道德风险。要强化“以房养老”机构准入，强化业务监管。

　　第六，维护房价稳定，为“以房养老”顺利开展创造条件。房屋价格波动过大不利于“以房养老”业务顺利开展，特别是当价格下跌越大，金融机构发生损失的可能性也就越大，需要多措并举维护房价稳定。一是全力推动居民购房预期恢复、需求释放。二是加强风险防范，在助力“保交房”同时建立健全房地产企业救助和处置框架。三是更加注重“因城施策”和构建“租购并举”的住房供给新模式，推动房地产业长期健康发展。■

　　 （责任编辑 植凤寅）