2025年政府工作报告于3月5日发布，一个小时出头的报告，信息量巨大。报告确立了2025年经济增长目标5%左右，城镇新增就业1200万以上，物价涨幅2%左右等，还提出了2025年经济社会发展的四大政策取向，以及2025年经济工作的十大任务。


　　2025年政府工作报告有哪些重要的亮点和值得关注的政策方向？观察者网邀请复旦大学经济学院院长张军教授为我们解读。


　　【对话/观察者网 高艳平】


　　财政政策大突破


　　观察者网：2025年的政府工作报告已经发布了，您关注到的亮点是什么？


　　张军：有两个方面我比较关注，一是提振消费的措施写的很细致；


　　第二，是今年的财政政策有比较大的突破，增加了1.6万亿的赤字规模，赤字率达到4%。经济学家呼吁了很多年，甚至是在疫情期间，赤字率，也只有3.8%的。


　　另外对于扩大的赤字，即这些钱的投向也都已经写明了，比如，拟发行超长期特别国债1.３万亿元、比上年增加3000亿；拟发行特别国债5000亿元，用于支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.４万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。


　　可见今年财政的方向很明确，要扩大政府支出。钱从哪里来，往哪里去，说清楚了。


　　钱要花在刀刃上


　　观察者网：在2025年十大任务第一条就是提振消费和扩大有效投资，的确提振消费写的很细。不过与2024年政府工作报告比较，关于提高投资的内容，强调了要提高“投资效益”，以及“坚决防止低效无效投资”，您认为这时候重申投资效益，有什么政策考虑？


　　张军：经济学家过去近十年一直在争论“投资”的功过，多数人认为投资过多，不仅浪费了资源，还挤占资源，限制了政府对消费的支持。很多超前的建设，由于需求不充分，使得政府的债务高企，加剧了财政负担。


　　因此，这时候的逆周期调节，虽扩大政府投资不可或缺，但是政府工作报告强调的是有效的投资，要把有限的资金花在刀刃上。


　　锚定2%通胀目标制定宏观政策，促进预期回暖


　　观察者网：就2025年的增长目标来看，增长目标为5%左右，跟去年一致；就业目标至少1200万、城镇调查失业率5.5%左右，也与去年相同。但是通胀目标下降为2%，往年目标是3%，您怎么看？


　　张军：的确，我们过去几年的经济增长目标都完成了。但是消费者价格指数目标3%，都没有完成。去年的CPI增长只有0.2%，可见我们还面临比较大的通缩压力。


　　去年，我曾经写过一篇文章，建议应该将消费价格指数CPI的上涨目标下调到2%，锚定2%的消费物价涨幅。


　　因为，如果我们扩大内需的政策走向加剧产能过剩和通缩的老路上，对物价会造成更大下行压力，而盯住物价总水平的政策，对提振国内总需求往往有更直接的效果。


　　物价上升会更直观地改善消费者和生产者的预期，从而能刺激到消费和投资的支出。通缩压力要得到缓解，最重要的是改善预期。


　　之前多年我们的政府工作报告中虽然都把消费价格指数CPI的上涨目标设定为3%，但从来没有达到过。而且随着经济放缓和遭遇疫情的冲击，3%的通胀目标显得不切实际，无法实现。


　　虽然每年我们的增速GDP目标都基本实现了，但这些年我们的消费物价涨幅平均也就在1%多一点，最近几年更是降到了小于1%的水平，2022和2023年，CPI的涨幅都没有超过0.5%，2024年的CPI仅上涨了0.2%，不仅离我们预设的3%的目标还相当远，而且通缩的趋势反而有所加强。


　　在这种情况下，有必要在政策上做出调整，把消费物价上涨目标下调到2%，不仅更加实际，而且2%的物价温和上涨有助于加强市场预期的稳定，也能够为央行的货币供应留出大约7%的增长空间，满足中央经济工作会议提出的适度宽松货币政策的要求。


　　“投资于人”有利于缩小城乡差距


　　观察者网：《报告》在2025年经济发展总体要求和政策取向中提到，“要强化宏观政策民生导向”，经济政策着重点，更多转向惠民生促销费。还提到，要推动更多资源“投资于人”……形成经济发展和民生改善的良性循环。接下来具体政策就包括，城乡居民养老金要提高20元；居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别提高30元和5元；推动农村转移人口纳入住房保障；推动免费学前教育，等等。


　　您过去几年一直在提中央财政要从建设财政向公共财政改变，也就是说向家庭福利倾斜，您怎么看这一导向在当下经济增长转型期惠民生的必要性，以及财政困难之下的可行性？


　　张军：今年的财政赤字增加了1.6万亿的规模，就可以首先考虑增加对人头的开支，优先保障对家庭，特别是低收入和特困家庭的收入支持和福利支持。现在大拆大建的时期已经过去了，况且，之前我们有过很多讨论，我们在经济增长的同时，在民生改善方面是有欠账的。经过这么多年的发展，我们国家现在已经有这个实力来弥补欠账。


　　推动更多资源“投资于人”，首先有利于缩小城乡差距。比如说地区间的居民人均可支配收入比例大约是2到3倍，但是城乡居民基本养老金的地区差距可以高达8-10倍。如果国家财政能够有更多的统筹比例，尤其向农村老人倾斜，将会大大缓解我们的城乡差距。


　　现在国家反对铺摊子，所以，投资更多资源“投资于人”，完全可以优先照顾两头，即老年人和儿童。比如今年报告里面提到推动免费幼儿园教育；另外前些年的两会上，有委员代表提议75岁以上老人的免费医疗等。


　　提高政策时效，需要“日落条款”


　　观察者网：政策取向“打好政策组合拳”这一部分，提到“出台政策要早尽早，宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就要一次性给足，提高政策时效。要促进政策从最初一公里到最后一公里的衔接，要注意倾听市场声音，协同推进引导预期，塑造积极的社会预期……”从去年9月刺激政策出台的背景来看，您怎么理解？


　　张军：有些人批评我们的政府政策不够及时，缺乏时效，我认为一大原因是，我们现在出台政策，涉及的部门很多，要考虑方方面面的利益，顾虑比较多。


　　我前几天演讲的时候，建议我们的政府政策，需要有个“日落条款”。也就是说不仅仅出新政策，还要及时废止一些过时的政策。如果只出新政策，地方在执行新政策的时候，对新老政策方针打架的地方，到底是执行哪个很困惑，最后就会导致犹豫不决，执行不力。


　　房地产领域就非常典型，过去我们的宏观调控，出了N多个限制政策，其中一条就是2010年开始的限购政策。这几年，我们经济不景气，需要扩大消费的时候，要不要取消限购，地方政府犹豫不决。比如2022年青岛苏州等城市率先宣布取消限购，后来又收回去了。直到去年，取消限购才在全国范围内逐步推开。


　　所以，我认为，如果我们对制定政策的时候，有一个“日落条款”，即当政策的背景发生重大转折的时候，我们也能够做减法，及时废止政策，这样就可以减少地方政府犹豫不决，提高新政策执行的时效。


　　一定要培育好适宜创新创业的自由沃土


　　观察者网：《报告》对于科技创新着墨很多，在2025年十大任务的“因地制宜发展新质生产力”和“推进高水平科技自立自强”两个部分有很多论述。比如就提到，梯度培育创新型企业，促进专精特新中小企业壮大……让更多企业在新领域新赛道跑出加速度。


　　您可能也关注到了DeepSeek等中国企业在人工智能领域的成就，这些领头企业的奋发有为，给我们的创新机制什么启示？


　　张军：关于DeepSeek，我认为大家不应该问，为什么是杭州？而是要问，为什么是梁文锋？


　　我觉得梁文锋可能出现在任何一个城市，关键的问题就是，我们只要培育好创新友好型的土壤、适宜于创业的环境，这样的人和这样的创新企业就会冒出来。至于是谁冒出来，从哪个领域冒出来，都是我们无法预料的。


　　但创新活动可以有很多形式，上海的创新是另外一种模式，深圳又是深圳的模式。不管是什么模式，成功的创新都是熬出来的，我们不能急功近利。你不能立一个目标说，未来五年我们必须要有多少独角兽，多少隐形冠军，这是不符合经济规律的。


　　我觉得“新质生产力”这个概念出来之后，我们要形成一个理念，那就是条条大路通罗马。


　　我前几天接受《广州日报》采访，记者让我评价一下广东。我就说，广东有深圳在，这是不可替代的；DeepSeek出现在杭州并不会贬低深圳，更不是说深圳模式有什么问题了；深圳从改革开放到现在，一批一批的创新企业前扑后继，没有停顿，取得了非常大的成就。


　　下一个成功的创业者是谁？我们不知道，我也无法预料，但我相信他会冒出来，所以我说各个地方没必要急功近利，你只要培育好创新创业这样一个自由的沃土，那他一定会从某个领域冒出来。


　　观察者网：我们2025年的经济发展目标已经明确了，如果综合考虑当前国内外形势，尤其是考虑到美国可能变本加厉的贸易战科技战，您认为，我们今年完成任务的挑战大吗？


　　张军：我个人觉得应该还好。我认为，贸易战不会对我们的经济构成比较大的负面影响。我们过去常说特朗普的政策有很多不确定性，但我现在觉得这是确定的事情，不确定性很小。


　　这几年中美之间的贸易战也好冲突也好，我们其实已经有了比较强的适应能力。现在已经不是2017 年特朗普第一次上台的情况了。过去八年美国对中国的遏制政策可以说是层层加码，中国都已经应付过来了。我认为应该不会有更大的不确定性了。


　　所以，特朗普会出什么招，这些都是相对确定的，那我们的政策也就不会有巨大的变动。所以，唯一重要的，我们只要把自己的事情办好，就可以以不变应万变。


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