根据《民法典》第229条（原《物权法》第28条）的规定，人民政府的征收决定生效时直接导致物权变动，而根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，人民政府作出的征收决定，依法以公告的方式送达被征收人并生效后，此时土地所有权由农民集体转为国家所有。但是在1998年《土地管理法》实施前，土地征收相关法律未强制要求政府作征收决定以及公告程序，导致产生土地所有权转化节点认定的实践困境。


　　一、1998年《土地管理法》实施前的征地模式


　　1953年《国家建设征用土地办法》确立了“政府审批许可+双方协商征地”的征地模式。该模式为1958年《国家建设征用土地办法（修正）》、1982年《国家建设征用土地条例》、1986年《土地管理法》、1988年《土地管理法》所沿袭。根据该模式，征地流程为：用地单位提出征用土地申请、政府分级限额审批、用地单位与被征地主体签订补偿协议及支付补偿费用等，该模式并未规定征地决定及公告程序。政府许可征地的文书也各式各样，常见的有《征用土地通知书》《建设用地通知书》《同意使用土地通知书》等。


　　在这种征地模式下，土地所有权在什么时点转为国家所有，存在较大争议。


　　二、1998年《土地管理法》实施前征地中土地所有权转化节点认定标准应当采取 “审批文件生效+事实行为”双重认定标准。


　　笔者结合自身法律服务经验，认为在1998年之前征地程序中，土地从集体所有转为国家所有的分界点应结合政府批准文件生效时间、补偿协议履行完毕及实际占有使用土地等事实综合认定，以“政府批准”为核心、以“实质性完成补偿安置”+“实际占地”为补充。


　　首先，政府批准征地是体现政府行使征地权的关键。在1998年《土地管理法》实施前，1953年《国家建设征用土地办法》、1982年《国家建设征用土地条例》、1986年《土地管理法》以及1988年《土地管理法》中与“征收决定”较为类似的用语系“核拨”“批准”，如1988年《土地管理法》第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请， 经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”笔者认为，在当时的语境下，“经县级以上政府批准”，此处的“批准”具有征收决定的实质效力。如在（2019）粤08行终153号《行政判决书》中，法院经审理认为国土资源局作出《征用土地的通知》，涉案土地已转为国有。


　　其次，完成补偿安置是用地单位的核心义务。1953年《国家建设征用土地办法》、1982年《国家建设征用土地条例》、1986年《土地管理法》以及1988年《土地管理法》等征收土地的相关规定均明确规定用地单位应当向被征收主体支付补偿费或补助费，补偿安置是被征收主体的核心权利。笔者认为，依法补偿安置是完整地实现土地所有权转移的必要条件，但补偿安置协议未履行或者未完全履行并不必然影响土地所有权的转化。这是因为，承前所述，集体土地自政府作出的征收决定或者批复生效后，相应的土地所有权已经转为国有，与此同时，被征收人享有要求征收主体履行补偿安置义务的权利，从法律关系而言，这是被征收人由原本对土地享有的所有权转化为基于拆补协议对征收主体享有的对补偿安置的债权请求权。通过证明征收主体履行完毕补偿安置义务能有效佐证所有权转化。如在（2022）粤71行终3981号《行政判决书》中。法院经审理认为上诉人在平等自愿的基础上签署拆迁补偿协议并足额领取了补偿款，涉案地块征收补偿工作已完成。


　　最后，土地是否实际交付以及政府或者有关单位是否实际占有使用也是辅助判断土地所有权转移的重要依据。当政府或用地单位已实施场地平整、围墙建设等物理控制行为，集体经济组织停止行使耕作、收益等权能，政府或者用地单位对土地构成长期有效占有以及动工开发工作，村集体经济组织多年来未提出异议，结合已经完成的征地程序、已经履行的补偿安置工作，可以辅助判断国家对土地所有权的事实取得。


　　在土地权属变动及征收补偿案件中，法院通常会优先考虑证据链条的完整性，并依据优势证据原则作出认定。因此，在论证历史征地行为的合法性、确实土地所有权的转移节点，可以围绕上述几个内容重点展开，所涉及的关键证据有政府存档的征地批复可证明程序合法性；村集体收据或银行转账记录佐证补偿款支付；用地单位施工许可、规划文件印证实际控制土地或者通过卫星影像、现场勘验确认用地单位控制土地的时间等。


　　三、小结


　　集体土地国有化分界点的认定，本质上是平衡行政效率与财产权保护的法治命题。1998年前征地程序中的土地权属变更节点认定，需穿透形式文件探查实质法律关系，综合政府行为、补偿履行与占有事实三重维度。我们国家的土地改革政策源远流长，其中基于不同的历史背景制定不同的政策，我们不能用后来的法律规定溯及既往要求过去的行为，判断征地行为的合法性只能基于当时的历史背景、政策文件、各地特色予以分析、抗辩。


　　本文仅对1998年《土地管理法》实施前，即尚不存在法定作出征收决定及公告程序前，土地所有权转为国家所有的节点问题的浅析。但是征收土地中还存在非常多的特殊情况，如仅有用地单位与村委会协议但无政府批文的、仅存在补偿程序瑕疵的、无法找到历史批复文件但是已形成国有土地事实状态或者部分历史征地可能存在“以租代征”的情况，是否可以直接否定过去征地行为的存在或者合法性，笔者认为有很大的讨论和争取空间。因此，在现在的法治框架体系下解决历史遗留问题，这不仅要求面对制度变迁中的规范断裂，我们既需坚守“法不溯及既往”的原则底线，又需通过目的解释、体系解释等法律方法，构建连接历史与现实的法治桥梁。