崔某某诉某管委会基本养老保险资格认定案


　　裁判要旨


　　行政行为是行政主体为与行政相对人形成权利义务关系而作的意思表示，行政行为作出和生效后应当保持相对稳定，非经法定程序不得随意撤销或变更。行政相对人基于对行政行为的信赖和有预期的判断，作出一定的行为，从而获得的利益值得保护。事后即使发现有违法情形，只要该违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得轻易撤销或改变，除非不撤销或改变此违法行为会严重损害公共利益。


　　基本案情


　　原告崔某某于1998年前在临淄区某乡镇企业工作多年，但一直未缴纳社会保险。2007年7月崔某某在淄博A公司进行在职人员新参保登记，并在该企业缴纳各项社会保险费至2007年11月。2008年7月、2008年10月在淄博B公司分别补缴了1998年7月至2007年6月，2007年12月至2008年8月时间段的企业职工养老保险，企业职工养老保险累计缴费年限10年2个月。2008年10月崔某某以某开发区个体工商户参保人身份办理退休，2008年9月开始领取养老保险待遇，截止2022年7月共领取养老金251 885.70元。2022年8月19日，某管委会以崔某某的企业职工养老保险费最早缴费年月为1998年7月，累计缴费年限为10年2个月，不足15年，不符合办理退休和计发城镇职工基本养老金的条件为由进行立案调查并停发了崔某某的养老保险待遇。2022年10月19日，针对崔某某的来信，某管委会作出《关于崔某某来信事宜答复意见书》。2022年11月4日，某管委会作出〔2022〕002号《行政处理事先告知书》并送达给崔某某，并告知崔某某享有陈述和申辩的权利。2022年12月2日，针对崔某某的陈述、申辩意见，某管委会作出了不予采纳的复核意见。2022年12月5日，某管委会作出了案涉《行政处理决定书》，决定撤销崔某某于2008年10月申请办理的退休审批，取消崔某某的养老金领取资格。2023年2月13日某管委会又作出〔2023〕002号《行政处理决定书》，责令崔某某退还已领取的养老保险金。崔某某不服，提起撤销案涉《行政处理决定书》行政诉讼。


　　裁判结果


　　淄博市临淄区人民法院于2023年8月4日作出一审判决：撤销某管委会作出的案涉〔2022〕002号《行政处理决定书》并责令其重新作出处理。一审宣判后，某管委会不服，向山东省淄博市中级人民法院提起上诉。山东省淄博市中级人民法院于2024年3月25日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。


　　案例解读


　　根据当事各方的诉辩主张，本案的核心争议焦点为某管委会作出的涉案行政处理决定书程序是否合法、法律适用是否正确及实体处理是否合法合理、是否违背信赖利益保护。


　　一、关于涉案行政处理决定书程序是否合法的问题


　　行政机关作出影响公民、法人和其他组织权利义务的具体行政行为时，应当严格遵守法定权限和程序，遵循法定的方式、顺序、步骤和时限，充分听取相对人的陈述、申辩，依法作出行政决定并送达。


　　《山东省程序规定》第九十三条规定：“法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。”


　　参照上述政府规章规定，本案中，某管委会于2022年8月19日就崔某某涉嫌违规领取养老待遇问题进行立案调查，并于2022年12月5日作出涉案行政处理决定书, 又于2023年2月13日作出〔2023〕002号行政处理决定书，办理期限明显超期，属于程序轻微违法。


　　二、关于涉案行政处理决定书适用法律是否正确的问题


　　《中华人民共和国立法法》第八十四条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的相关规定，行政相对人的行为或被处理的事项发生在新法生效之前，行政机关的处理发生在新法生效之后，除法律、法规明确规定该法具有溯及既往的效力外，有关实体问题原则上应适用旧法的规定；有关程序问题，应适用新法的规定。


　　本案中，《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行，而某管委会是于2008年为崔某某办理的退休审批，系于社会保险法生效实施之前。因此，某管委会于2022年12月5日依据社会保险法第十六条作出的案涉行政处理决定书，违背了实体法律原则上不能溯及既往的上述规定，属于适用法律错误。


　　三、关于涉案行政处理决定书实体处理是否合法合理的问题


　　根据现行有效的《山东省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》（鲁政发〔1997〕109号，施行日期：1998年1月1日）第一条规定：实施范围。本办法适用于城镇各类企业和各种用工形式的职工及个体劳动者；第四条第三款规定：“本办法实施前参加工作、实施后退休的人员……缴费年限累计满10年不满15年的，仍按月发给基本养老金。……”和《山东省完善企业职工基本养老保险制度实施意见》（〔2006〕92号，施行日期2006年1月1日）第六条第（三）项规定：“……对于鲁政发〔1997〕109号文件实施前参加工作、缴费年限累计满10年不满15年的人员，在上述设定的5年过渡期内，仍可按照鲁政发〔1997〕109号文件的有关规定，按月发给基本养老金。”及《山东省劳动和社会保障厅关于执行省政府鲁政发〔2006〕92号文件有关问题的通知》（鲁劳社〔2006〕51号）第八项规定：“对于鲁政发〔1997〕109号文件实施前参加工作、缴费年限累计满10年不满15年的人员，在过渡期内退休的，仍可按照鲁政发〔1997〕109号文件的有关规定，按月发给基本养老金……”。


　　根据上述省级规范性文件的规定，本案中，原告系鲁政发〔1997〕109号文件实施前参加工作、缴费年限累计满10年不满15年的人员，于2008年10月办理了退休审批，属于鲁政发〔2006〕92号文件设定的5年过渡期内退休的人员，理应可继续享有基本养老保险待遇。某管委会辩称，根据原告办理退休时有效的《淄博市统一企业职工基本养老保险制度实施办法》（淄政发〔1998〕187号）第五条规定：“城镇小集体企业、私营企业职工和个体劳动者参加养老保险，可以按月、按季或按年缴纳养老保险费。1998年1月1日后参加养老保险、缴费年限满15年和1997年12月31日前参加养老保险，缴费年限满10年达到退休年龄的人员，由社会保险机构按照国有企业同类人员的办法为其办理退休手续和计发基本养老金。”因崔某某不符合该条办理退休的条件，故予以撤销其退休审批。


　　淄政发〔1998〕187号文件相较鲁政发〔1997〕109号文件、鲁政发〔2006〕92号文件及鲁劳社〔2006〕51号属于下位规范性文件，其第五条规定将城镇小集体企业、私营企业职工和个体劳动者参加养老保险，按照是否在1997年12月31日前参加养老保险进行区分情形，与上述上位规范性文件所规定的是否在1998年1月1日前实际参加工作进行区分情形相冲突，实际上是对上位规范性文件中的关于领取养老保险待遇的适用条件作了限缩性规定，不利于保障公民享受社会保险待遇的合法权益，也不利于公民共享社会发展成果、促进社会和谐稳定的社会保险立法宗旨，违反了最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于下位法不得增设或者限缩违反上位法规定的适用条件的规定，故对某管委会的该项抗辩理由，本院不予采信。


　　四、关于涉案行政处理决定书是否违背信赖利益保护原则的问题


　　行政行为是行政主体为与行政相对人形成权利义务关系而作的意思表示，因此，行政行为作出和生效后应当保持相对稳定，非经法定程序不得随意撤销或变更，即行政行为应当具有确定力。行政相对人基于对行政行为的信赖和有预期的判断，作出一定的行为，从而获得的利益值得保护。事后即使发现有违法情形，只要该违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得轻易撤销或改变，除非不撤销或改变此违法行为会严重损害公共利益。因此，行政行为所创设的权利义务关系在有行政相对人信赖的前提下，原则上应当保持该行政行为的相对稳定，以实现行政秩序的稳定。


　　我国自1991年改革企业职工养老保险制度，目的是通过社会互济和自我保障相结合，保障离退休人员基本生活，维护社会安定，实现老有所养、老有所依。鼓励各类主体积极参与旨在减轻国家和企业负担，促进经济体制改革及合理引导消费，保障社会经济稳定发展。该工作政策性强，涉及面广，关系公民生存权及重大财产权益，作为普通百姓对法律政策及所需材料不知情也不可能知情。崔某某响应政府政策，于2008年到某管委会处咨询一次性缴纳养老保险费并办理退休事宜。崔某某基于对行政机关信赖，按照某管委会要求，根据某管委会出具的缴费单据缴纳保险费，后某管委会亦为原告办理了退休审批及领取养老金手续，某管委会行为构成对崔某某的授益行政行为。崔某某对办理依据、政策法规等完全不知情，仅基于信赖行政机关和行政行为对自己生活作出安排和对财产进行处分。即使办理时确实存在违法情形，崔某某对违法行政行为具有善意且无过错的信任，且某管委会未举证证明该违法行为严重损害公共利益，因此，应构成对授益行政行为的信赖利益保护。


　　本案中，崔某某为办理退休审批领取养老金已于2008年按照某管委会要求一次性补缴养老保险费，某管委会亦依法办理审批手续且发放养老金14余年。截止今时，某管委会才告知当时因其对法律与政策理解适用有误，导致作出的行政行为错误，故而直接作出撤销退休审批、领取养老金资格、责令全额返还养老保险待遇的决定。崔某某现已年过七旬，无劳动能力及生活来源，撤销决定必然导致其老无所养且背负债务，造成其享受权利与履行义务极端不对等、个人所受损害与社会所获利益极端不平衡，违背平衡性、适当性、损害最小，违反比例原则。某管委会过错行为导致的后果由崔某某全部承担，违背客观规律，不合乎情理，违反情理性与公平公正原则。职工基本养老保险制度作为民生政策，立法目的在于保障公民生存权，撤销决定直接导致崔某某基本生存权受侵害，与职工基本养老保险制度立法目的相背离。


　　对于崔某某来讲，其已形成了基于一次性补缴养老保险费而能够每月领取基本养老金的善意且无过错的信赖利益，对于该信赖利益，某管委会理应进行保护，以增强社会公众对行政机关的信赖。故某管委会进行自我纠错时，应当采取足够审慎的态度，在作出撤销崔某某养老保险待遇处理决定前，应当在法律法规及相关养老保险政策范围内采取补正、变更等尽可能给崔某某造成最小损失的方式进行纠错，这也符合合理行政的基本法理。


　　综上所述，某管委会作出的案涉行政处理决定书，程序轻微违法，适用法律错误，行政撤销处理决定明显不当，依法应当予以撤销并责令某管委会在法定期限内对崔某某的基本养老待遇问题重新作出妥当处理，以促进社会和谐稳定。


　　以案说法


　　法官说法


　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；（六）明显不当的。


　　《中华人民共和国立法法》第八十四条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。


　　《山东省程序规定》第九十三条 法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。


　　《山东省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》第一条 实施范围 本办法适用于城镇各类企业和各种用工形式的职工及个体劳动者。


　　第四条第三款 本办法实施前参加工作、实施后退休的人员缴费年限累计满10年不满15年的，仍按月发给基本养老金。


　　《山东省完善企业职工基本养老保险制度实施意见》第六条第（三）项 对于鲁政发〔1997〕109号文件实施前参加工作、缴费年限累计满10年不满15年的人员，在上述设定的5年过渡期内，仍可按照鲁政发〔1997〕109号文件的有关规定，按月发给基本养老金。


　　《山东省劳动和社会保障厅关于执行省政府鲁政发〔2006〕92号文件有关问题的通知》第八条 对于鲁政发〔1997〕109号文件实施前参加工作、缴费年限累计满10年不满15年的人员，在过渡期内退休的，仍可按照鲁政发〔1997〕109号文件的有关规定，按月发给基本养老金。